Em decisão de agosto de 2024 na ADPF 854, o Supremo Tribunal Federal (STF), na figura do Ministro Relator Flávio Dino, determinou que “no prazo de 90 (noventa) dias, a contar desta data: [...] as ONGs e demais entidades do terceiro setor, informem na internet, com total transparência, os valores oriundos de emendas parlamentares (de qualquer modalidade), recebidos nos anos de 2020 a 2024, e em que foram aplicados e convertidos” (item 15, III, B). No mesmo sentido, em decisão do Plenário deste STF de agosto de 2024 na ADI 7688, foi determinado “que, no prazo de 90 (noventa) dias, a contar desta data ... as ONGs e demais entidades do terceiro setor informem na internet, com total transparência, os valores oriundos de ‘emendas PIX’ recebidos nos anos de 2020 a 2024, e em que foram aplicados e convertidos” (item 16. 7, B) (e-doc. 49 da ADI 7688).
Sempre no âmbito da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF nº 854) o Ministro Relator proferiu decisão monocrática em 02/12/2024, nos seguintes termos:
“8. No tocante às emendas (todas as modalidades) destinadas a ONGs e entidades do terceiro setor, a execução pode ter seguimento, mediante deliberação motivada do ordenador de despesas competente, observadas: a inexistência de irregularidade já detectada; as regras legais e o que segue nos itens seguintes;
(...)Reitero a determinação de cumprimento das referidas decisões, com a publicação dos valores recebidos de emendas por ONGs e demais entidades do terceiro setor, em seus sítios na internet. em tal publicação devidamente atestada, a execução das emendas permanece suspensa.
A CGU deverá aferir o cumprimento da decisão, com a apresentação de Relatório, no prazo de 30 (trinta) dias corridos, para novas deliberações desta Relatoria, sem prejuízo da imediata retomada da execução das emendas, uma vez atendida a condição constante no item 8 do Dispositivo, constatada pelo ordenador de despesas[...];”
Disciplinando esta decisão, houve publicação pelo Poder Executivo da PORTARIA CONJUNTA MF/MPO/MGI/SRI-PR Nº 115, de 10 DE DEZEMBRO DE 2024
Tendo cumprido a determinação do STF, em 03 de janeiro de 2025, a CGU publicou o relatório solicitado, que segue na íntegra no anexo 1 deste texto. Nele, pode ser encontrada a informação de que dentre as 33 instituições do terceiro setor selecionadas a partir dos maiores valores dos montantes a essas empenhados ou pagos em emendas parlamentares no mês de dezembro de 2024, somente 4 atendem às exigências postas; 9 atendem parcialmente, 13 não atendem e a 7 entidades esta avaliação não se aplica, pois não incidiu sobre estas a exigência de transparência de aplicação de recursos, pois, apesar de serem beneficiárias de empenhos decorrentes de emendas parlamentares a partir de 02/12/2024, as entidades não receberam repasses(pagamento) de emendas no período que antecede a esta data.
A FAPUR encontrava-se dentre as 13 instituições que não atendem, segundo avaliação da GCU, aos critérios de transparência que passaram desde agosto último, a ser exigidos. Ainda não fomos oficialmente notificados pelos órgãos competentes e todas as informações de que dispomos a esse respeito são aquelas veiculadas na imprensa. Os dados referentes à análise realizada pela CGU sobre a FAPUR encontram-se desde a página 449 até a 458 do relatório elaborado pela CGU, e disponibilizado no anexo 1 mencionado.
Analisando o formato de exibição dos dados das 4 instituições classificadas pela CGU como atendendo às exigências da transparência, constatamos que três delas negociam e gerenciam DIRETAMENTE as emendas parlamentares que recebem, e são elas os institutos IGESDF (17), IBAR (22) e IDS (25). As consultas feita aos sites das correspondentes instituições estão respectivamente nas páginas 300, 354 e 380 do arquivo em anexo já mencionado.
A quarta instituição com avaliação positiva para a CGU é a Fundação de Apoio UNISELVA (28). Os dados de seu portal começam na página principal da fundação e seguem o caminho Sistemas> Transparência >UFMT-SIGCONF que remetem, por sua vez, ao portal da UFMT (IFES apoiada pela UNISELVA), e esta sim, fornece então os dados necessários à identificação das emendas parlamentares. O que é o esperado, pois é a INSTITUIÇÃO APOIADA (IFES ou ICT) por Fundação de Apoio quem possui os dados referentes à origem das emendas que o STF muito corretamente solicita. Salvo melhor juízo, para uma Fundação de Apoio, a origem do recurso é a instituição de onde parte a OBTV, isto é, é a IFES ou ICT apoiada, como pode ser acompanhado na Plataforma Transfere.gov. Como se não bastasse, no exemplo da UNISELVA que o relatório da CGU traz, a emenda parlamentar destina-se à Secretaria de Educação Superior, que por sua vez repassa o valor como um TED para a UFMT. Isso significa que alguns TED's que executamos, enquanto Fundação de Apoio, podem ser provenientes de emendas parlamentares, cabendo, pois, a instituição apoiada, favorecer a identificação da origem e aplicação desses recursos.
Na FAPUR executamos, INVARIAVELMENTE, todos os recursos que a UFRRJ nos transfere (sejam provenientes de TED´s ou emendas parlamentares), através da plataforma Transfere.gov, o que favorece o controle e acompanhamento por parte do público externo, além de obedecer à Portaria Conjunta MGI/MF/CGU Nº 33, de 30 de agosto de 2023.
Entretanto é algo impossível para uma Fundação de Apoio atender à exigência de transparência na utilização de emendas parlamentares sem envolver a Instituição Apoiada, pois é ela quem negocia, recebe e, portanto, registra em seus sistemas contábeis a informação referente à origem dos recursos, cabendo à Fundação de Apoio (que não possui acesso a tais sistemas) a execução financeira e administrativa dos Projetos custeados por tais emendas parlamentares.
Na busca pelo atendimento das exigências impostas pelo STF, contactamos a UFRRJ –Departamento de Gestão de Convênios e Contratos, Gabinete da Reitoria e Pró-Reitoria de Assuntos Financeiros, que nos atenderam prontamente durante este final de semana. Para a UFRRJ solicitamos os dados constantes no Sistema Tesouro Gerencial, pois segundo o relatório da CGU, a FAPUR recebeu pagamentos decorrentes de emendas parlamentares entre 2020 e 2024, que totalizam R$ 19.556.985,62. Solicitamos no domingo a listagem destes pagamentos, pois somente servidores públicos cadastrados no SIAFI possuem acesso ao sistema. Tal listagem foi remetida hoje à FAPUR, segunda-feira 06/01/2025, uma vez que o Sistema Tesouro Gerencial não se encontra aberto nos finais de semana, mas somente a partir de 7h de segunda-feira. No relatório da CGU estão listados: os valores de emendas parlamentares PAGOS à FAPUR exclusivamente no mês de dezembro de 2024 (R$ 4.765.732,00), e ao longo dos meses de janeiro a dezembro de 2024 (R$ 8.453.753,00), mas somente os valores de emendas parlamentares EMPENHADOS no período de 2020 a 2024 (R$ 25.145.585,62).
Destacamos que somente servidores públicos CADASTRADOS e autorizados das instituições apoiadas podem ter viabilizado o acesso ao Sistema Tesouro Gerencial. E é através dele que é possível mapear os dados das emendas que chegam até nós, como executores finais desta parte do orçamento público.
Essa é a primeira parte do mapeamento. A segunda parte é realizada na plataforma SIPAC da UFRRJ, onde estão os dados dos projetos acadêmicos em processos administrativos completamente rastreáveis. Tais dados compreendem: projeto acadêmico; Plano de Trabalho com suas respectivas rubricas, obediente ao Decreto nº 7324/2010; autorizações dos Colegiados Deliberativos da UFRRJ provenientes da tramitação processual estabelecida pode Deliberação Interna da IFES; e instrumento de pactuação correspondente entre IFES, Fundação de Apoio e financiador externo, quando for o caso.
Temos ainda uma terceira parte, que se refere à gestão financeira dos recursos do orçamento público, registrada na Plataforma Transfere.gov, como já informamos. Nela, via acesso público, pode ser acompanhada em tempo real a evolução dos gastos dos Projetos, como ficará claro no tutorial a seguir disponibilizado.
E a quarta e última parte acontece dentro do Sistema Integrado de Gestão da FAPUR, agora o sistema CONVENIAR.
Estes quatro sistemas obviamente não são integrados, e toda a correlação entre os dados por eles fornecidos é realizada por meio manual. No caso, pelo entendimento do SFT, tal consolidação é de competência da Fundação de Apoio, quando esta vem contratada pela IFES ou ICT que apoia. Desta feita, claro está que a determinação do Poder Legislativo que criou em 2015 as emendas impositivas, para ampliá-las em 2019 no formato de emendas “pix”, nem sequer dimensionou as consequências danosas para o país, em diferentes níveis, deste formato de composição do orçamento público. Em particular e no mínimo, as IFES, ICT´s e FA´s devem passar a investir na ampliação dos mecanismos de rastreabilidade dos recursos, como parece óbvio. O que nos faz repensar a validade deste modelo de orçamento público com emendas impositivas, uma vez que desde 2015 os valores das emendas parlamentares aumentaram em uma ordem de grandeza, com coincidente diminuição do percentual do PIB aplicado na educação, em flagrante descumprimento do valor de 10% definido pelo Plano Nacional de Educação, vigente por dez anos, sancionado em 2014. Logo, tais recursos estão sendo retirados de áreas que antes eram por eles alcançadas via orçamento do próprio MEC, e devidamente rastreados pelos sistemas financeiros e contábeis existentes, no caso de uma IFES como a UFRRJ. Com o encolhimento dos recursos destinados à educação, coincidentemente observado no mesmo período em que os valores das emendas impositivas escalaram, caiba talvez a suposição da impossibilidade das IFES estarem cumprindo sua missão constitucional. Será?
Retornando à exigência de transparência que devemos atender, esclarecemos ainda que ela toma como referencial as emendas parlamentares concedidas, o que é uma origem de recurso completamente nova e alheia à realidade de uma Fundação de Apoio do ponto de vista da rastreabilidade. As Fundações de Apoio têm como referencial, em todos os seus Sistemas Integrados de Gestão, os Projetos que gerencia, e pelos quais responde ao executá-los financeiramente. E esta mudança de referencial deve compreender o entendimento de que uma ou várias emendas de um único ou de distintos parlamentares podem ser aportadas a um mesmo Projeto acadêmico, ou a vários. E esta decisão de partilha e destinação compete à Instituição Apoiada. Mas claramente, por conta do compromisso que a FAPUR sempre teve com o atendimento das exigências dos órgãos fiscais e de controle, por entender que se referem ao necessário zelo com os recursos públicos dedicados à educação e à ciência, nos dedicamos a tal consolidação, sendo prontamente assistidos pela UFRRJ no fornecimento das informações necessárias a esta atividade.
Temos ainda e finalmente, a acrescentar, que justamente para melhor atender às exigências do Acórdão da Transparência TCU N°. 1178/2018, em outubro de 2023 a FAPUR contratou a empresa CONVENIAR, substituindo assim seu sistema integrado de gestão de projetos (anexo 2 – contrato da CONVENIAR). Tal sistema promete atualizar com mais eficiência e em tempo real os dados dos projetos que devem ser publicizados como transparentes. Como é impossível manter dois sistemas de gestão integrada atualizados, o acesso aos dados dos projetos tem acontecido via planilhas, disponíveis no portal da FAPUR (Portal FAPUR > TRANSPARENCIA> TABELA DE PROJETOS e Portal FAPUR > TRANSPARENCIA> CONTRATOS), enquanto o processo de mudança de plataforma não é finalizado. Cumpre-nos lembrar que em data anterior a esta alteração, os critérios da transparência então vigentes eram plenamente atendidos, como atesta a Deliberação da UFRRJ, remetida à época para obtenção do nosso recredenciamento (anexo 3).
Para sanar a irregularidade apontada pela CGU em seu relatório, publicizamos no seguinte link no formato de tabela, os dados referentes aos Projetos custeados por emendas parlamentares recebidas no período de 2020 a 2024, mesmo antes de termos recebido qualquer notificação por parte da CGU. Começaremos pelo ano de 2024, e diariamente, à medida em que os dados dos quatro sistemas integrados de gestão forem sendo consolidados, a tabela será ampliada. Adicionalmente disponibilizamos o tutorial, que segue no anexo 4, para acompanhamento da execução dos recursos na Plataforma Transfere.gov.
E para finalizar, reiteramos nosso entendimento e apreço pelos papéis da CGU e do STF em zelar pela rastreabilidade dos recursos públicos, muitas das vezes inclusive tomando decisões sem o conhecimento detalhado dos limites das operações pelas quais nós, Fundações de Apoio obedientes à Lei nº 8958/2004, respondemos. Por este motivo, nos colocamos a inteira disposição da CGU para que, caso seja do seu interesse, nos utilize como estudo de caso para aperfeiçoar a comunicação entre os sistemas financeiros e contábeis que gerenciam recursos públicos no financiamento de projetos de IFES e ICTs.
O fato incontestável, ao que parece, é este formato de orçamento público com possibilidade de emendas impositivas que só fazem crescer desde 2015, nos fragiliza em demasia e a todos, e de muitas formas distintas.